侯卓：《重识税收中性原则及其治理价值——以竞争中性和税收中性的结合研究为视角》，载《财政研究》2020年第9期。
具体是《宪法》第15条第2款国家加强经济立法，完善宏观调控，此宪法条款的规范性质属于典型授权性规范。(45)(三)公民社会整合《宪法》第1条明确国家根本制度是社会主义制度，它揭示了宪法调整社会关系的本质，致力于实现以社会平衡、共同富裕为内核的宪法社会主义原则是其核心功能。
(70)税法典编纂是一项艰难复杂长期的系统工程，涉及对已有税收法律的定型化、系统化、体系化，也包含对税法安定性、独立性、自主性等理性追求，更是要求通过设置开放性接口以适应社会关系及其内外环境变化，其中独立性、自主性及开放性对税法典创制、税法学的再发展乃至整个税收法治事业创新发展都尤为关键，这也是中国税法典应彰显的精神气质和时代品格。盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行。(45)参见李建军、张伟、蒋海英：《论市场对资源配置起决定性作用中的税收作用》，载《税务研究》2018年第7期。苏永钦：《再访部门宪法》，载《治理研究》2020年第3期。税收虽是一个古老的经济范畴，但现代税收是市场经济的产物，税法对市场资源配置影响巨大，深深嵌入到市场经济体制的发展与完善之中，能推动有效市场与有为政府更好结合，塑造市场起决定性作用和更好发挥政府作用的资源配置关系。
在实质层面，对基本权利的保障是宪法的价值追求，基于税法的侵益性、负担性特征，也要求国家应在税法领域制定基本权利保障的体系性规范。(63)参见熊伟、刘珊：《协调与衔接：〈民法典〉实施对税法的影响》，载《税务研究》2021年第1期。根据公务员法上的服从义务，有关机构成员应当遵守和适用行政规则。
第一种情形是行政裁量基准存在明显违法。主流观点认为行政裁量基准属于内部规则，如有代表性的观点认为，裁量基准仅仅是行政机关制定的内部规则，[10]上级行政机关以规范性文件形式设定的裁量标准归根结底不过是一种行政内部规定。下面笔者逐一进行分析。《证券法》第55条第1款也对操纵证券市场的典型行为进行了列举式规定并设置了兜底条款（八）操纵证券市场的其他手段。
在这27部规章中，国家部委制定的规章只有1部，其余26部均由地方政府制定。[18]王贵松：《行政裁量的内在构造》，载《法学家》2009年第2期。
[39]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第五版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第153—156页。新颁布的法律、法规、规章需细化、量化行政执法自由裁量标准的，行政机关应当自新法施行之日起六十日内完成标准制定。这就意味着，行政执法机关在执法过程中，必须站在法院的视角，来判断适用行政裁量基准是否会导致行政行为的明显不当。《行政诉讼法》第63条的具体含义，简单而言就是法院审理行政案件依据法律、法规，参照规章，并未涉及行政规范性文件，随后该法第64条规定了对于经审查认定为不合法的规范性文件，不作为认定行政行为合法的依据。
要件裁量基准往往被作为行政机关认定行政相对人违法的依据，只要规范性文件对所诉行政行为有一定的影响，就应当认定为存在依据关系。[58]许宗力：《宪法与法治国行政》，元照出版有限公司2007年版，第219页。行政裁量基准带有内部行政规范性文件的法律属性，基于此，在行政裁量基准公布之后，行政机关即可在行政执法活动中适用，且行政机关可以将之用于行政裁量基准公布之前所发生的行政案件。[28]参见国务院办公厅《行政裁量权基准制定和管理意见》中对行政裁量基准的界定：行政裁量权基准是行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化，以特定形式向社会公布并施行的具体执法尺度和标准。
王青斌，法学博士，中国政法大学法治政府研究院教授。从组织原则出发，下级机关应服从上级机关，这一点在我国法律中得到了广泛认可。
因此，认为行政裁量基准在性质上可以属于规章，应当属于误读。再次，抽象行政行为是一种准立法行为，是具有普遍约束力的行为规则。
党的二十大报告也明确提出要健全行政裁量基准。[75]行政规范性文件在行政诉讼中的效力，会因是否被原告申请附带审查而有所不同。[43][日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第73页。[45]可见，法律效力的内涵随着实践的发展具有相对性、层次性和多元性，行政裁量基准的法律效力体系应当予以重塑。2022年7月29日，国务院办公厅发布了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）（以下简称：《行政裁量权基准制定和管理意见》），进一步对行政裁量基准的制定原则、制定主体、制定程序、裁量基准的内容等进行了规范。因此，有必要对行政裁量基准在具体运用情形中的效力进行更为具体的分析，包括分析其在行政执法中的效力、行政救济中的效力。
[64]在实践中，上级行政机关还会通过法治考核、执法案卷检查、行政问责等方式，强化行政裁量基准的规范作用。虽然理论上对于是否要区分不确定法律概念和行政裁量的争论还在继续，但伴随行政法的时代发展和任务变迁，将要件裁量纳入行政裁量的范畴能够适应政府日益强化的发展、服务职能要求和缓冲行政任务日益复杂多变与成文法滞后、僵化间的矛盾。
[44]在明晰了行政裁量基准的性质后，我们可以进一步对行政裁量基准的效力进行分析。[65]而严格规则之下无裁量。
在行政规范性文件的定义上，既有从广义角度界定行政规范性文件，认为其是行政主体为实现政策目的，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称，俗称红头文件，[37]也有对行政规范性文件进行非常严格限定的定义，将其限定为仅对外部相对人适用的、规范相对人行为、具有普遍约束力的政令。从司法审查实践看，我国的行政裁量基准，既包括了对不确定法律概念的解释，也包括了对法律效果的裁量。
[51]对于层级监督指挥权，在我国的现行法律中很容易找到依据。在行政裁量基准的适用对象方面，有争议的是其是否可以适用于行政相对人，反对者认为，裁量基准的法律效力只能单向性地向行政机关自身施加，并在效力上构成一种行政自我拘束的效果，并不会对行政相对人产生法律拘束力。从更本质的角度看，行政裁量基准的性质与法律效力问题关涉司法权与行政权、形式法治与实质法治之间的关系。如在日本，由于与行政相对人的权利义务不直接发生关系的行政规则出现了外部化现象，且在现实中发挥着巨大功能，就不得不把行政规则纳入行政作用的范围。
这意味着，行政执法机关在执法过程中如果有正当理由，可以不遵守行政裁量基准。事实上，效力至少存在三种类型。
党的十八届四中全会公报提出要建立健全行政裁量权基准制度，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》提出要全面落实行政裁量权基准制度，细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。一方面，被法院附带审查后认定为合法的行政裁量基准约束力更强，应当作为认定行政行为合法的重要依据。
[77]如对于不确定法律概念的解释，往往就存在于要件裁量基准中，行政机关可能据此判断行政相对人的行为合法与否。[60]譬如《浙江省行政处罚裁量基准办法》第9条规定：适用行政处罚裁量基准将导致个案处罚明显不当的，……行政处罚实施机关可以变通适用裁量基准，但必须经行政处罚实施机关集体讨论决定，并充分说明理由。
行政裁量基准的内部构造，亦呈现出对法律要件作出判断和法律效果作出选择的特征。[37]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第五版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第176页。从世界范围来看，对于内部规则，也越来越重视。[62]在我国的司法审查实践中，也强调对行政主体的解释进行严格的限定，行政主体对法律适用的解释本质上属于对法律的应用、执行行为，其权限应局限于细化法律规定的权利义务及实施方式而非创设新的权利义务。
国务院办公厅《行政裁量权基准制定和管理意见》即持此种观点，其将行政裁量基准分为两类，一类是规章，一类是行政规范性文件，并强调以规章形式制定的，应当遵守《规章制定程序条例》所规定的程序，以行政规范性文件形式制定的，应当遵守《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）（以下简称：《行政规范性文件制定和管理通知》）所规定的相关程序。[35]参见熊樟林：《行政裁量基准运作原理重述》，北京大学出版社2020年版，第94-95页。
行政裁量基准不仅细化行政裁量权行使的空间，克服宽泛的立法授权与依法行政之间的张力，而且其作为连接普遍性法律与个案裁量之间的桥梁纽带，更符合行政实践和实质法治发展的现实需要。但该解释对于行政相对人有着很明显的影响，具有一定的立法属性，如果法律解释需要改变既有法律原则，或者设定新的权利义务，则该解释就归入立法权范围。
[28]除此之外，行政裁量基准还表现为指南、执法手册、行政惯例等形式。[59]参见任杰与长沙市公安局交警支队、天心交通警察大队道路行政处罚案，湖南省长沙市中级人民法院（2020）湘01行终字第498号行政判决书。
